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网约车合规化过程中有关问题及建议

点击数:394     录入时间:2019/2/21 
 

北京市京师律师事务所合伙人、律师 王琮玮

2016年11月1日起开始施行《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,私家车在满足一定条件的情况下,改变车辆使用性质,即由“非营运”转化为“预约出租客运”,方可从事“网约车”服务。办法是好,但是在新闻报道中,我们经常看到“网约车”安全事件,比如空姐事件,到乐清事件,滴滴打车真正被推到了风口浪尖上,两起性质相同,时间相差不远的人身安全事件成为了社会关注的热点。2018年9月,交通部、公安部通报了相关问题和整改项,责令各平台企业在2018年12月31日前,清退不合规网约车,禁止向未取得车辆运输证和从业资格证的不合规车辆派单。
网约车合规化的过程,明确了网约车的合法地位,规定了网约车平台公司、车辆和驾驶员应该具备的具体条件,明确了网约车平台作为承运人的责任范围和行为规范,但是也在后期的管理中存在营运门槛低、管理不到位、审查不严格、出行软件的社交化等等问题,导致我们更需要反思滴滴事件,反思安全问题。
关于网约车合规化过程中的问题
一、网约车合规率与实际运营差距大,市场竞争混乱状态仍将持续。根据交通部2018年8月份数据,全国累计发放网约车驾驶员证34万余本、车辆运输证20万余本,综合已上路营运的网约车数量看,共有3000多万车辆从事网约车营运,合规率不足1%。这意味着市场上网约车、私家车开展乘客竞争的压力大。在固定的出行需求量下,合规化网约车的订单量被分流严重,但是又和其他私家车运营者承担最终的安全责任;对于持证上岗的网约车服务平台来说,前期投入大量时间、资金、人力成本,却比不上一个非规范平台所能创收的空间利润,平台之间的竞争也就处于混战状态。在这种竞争中,乘客与司机的矛盾也容易被激发,造成恶性循环的安全事件。
二、网约车平台行业涉嫌垄断行为,主体安全责任未到位。网约车平台基本上在过去两年的发展中形成一超多强的局面,根据2017年专车市场份额的调研,滴滴已经独占92.5%,按照运营现状、市场竞争状况、经营则的财力和技术条件等来说,根据《反垄断法》第十八条、第十九条规定,滴滴在市场竞争中占据市场支配地位。根据近一年的市场反馈情况来说,滴滴顺风安全事件曝光严重,33项问题被查,掀起社会关注热点,直击重大安全隐患问题。这个安全问题不仅仅在一家网约车平台出现,根据最高法院发布的网约车与出租车服务过程中的犯罪大数据报告显示,网约车司机每万人案发率为0.048,也就是说整个行业的安全隐患问题严重,作为市场中的企业主体责任没有承担起来。
三、行业整体准入机制设置不完善,行业监管力度有待加强。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》规定了企业、车辆、驾驶员的准入许可的要求,尤其是加强对驾驶员的驾驶经历、交通责任事故、暴力犯罪记录等背景情况核查。一方面,在政策范围内,基本上提出了一揽子的规定要求,各地政府在履行方面的表现参差不齐,截至2018年10月,全国有246个城市出台了网约车监管政策,城市之间对于网约车的准入差别也比较大,而且各城市关注的焦点主要集中在车辆和驾驶员方面,如有一些地方政府对户籍或居住证(81.2%)和年龄(77.6%),有一些要求学历证明等等,存在就业歧视的嫌疑。另一方面,网约车作为一个新兴行业,涉及交通、互联网监管等多个部门的行业监管,但监管力度不统一,信息数据不一致,导致无大数据集合,特别是关于犯罪记录等问题涉及安全隐私无法全面公开,也导致信息配置不完善,即使有基本的形式审查机制,也无法保证数据的真实性、有效性。此外,对于平台的监管,一般都要求网约车平台公司具备线下服务能力、线上服务能力、制度建设和服务机构,但是在要求购买承运人保险、签订合同、电子支付等方面,却不是全部的统一规定,各地政策不一,导致有些地方城市平台竞争加剧,无法实现合规化发展。
四、平台应急管理基础薄弱,企业平台诚信严重缺失,无法承担起一个新兴行业发展的重要企业责任。网约车的发展不等同于传统的出租车行业,它凭借互联网的优势,把平台功能极尽最大化,发展出它的社交功能,这就有很大可能暴露个人隐私,也无法在一揽子办法之内进行监管监控,在管理上存在很大的漏洞。同时,部分平台的预警应急机制处于僵化、呆板状态,可能在表面上合乎流程规则,但是其对用户亲朋、警察的信息查询、快速报警相应力度等方面,效率过低,应变能力不足,容易耽误最好的报警时机。此外,平台应急管理措施无法实现线上线下的统一,在线上可通过软件管理、信用惩戒、罚款等方式,对司机、乘客进行软约束,而对线下的违法行为,无法实现掌握,也没有具体的应对措施,成为平台管理的巨大短板。
关于网约车合规化的有关建议:
一、完善立法,加大安全生产法律法规和标准规范制修订力度。
网约车的兴起,一方面是大众出行需求,一方面也是国内发展道路交通的亟需。因此,做好道路交通法律方面的保障,是重中之重,也是社会关注的民生热点。加快推进《城市公共交通管理条例》的立法推进,根据新兴的发展变化,对网约车行业的发展也应当列入立法规范要求,并形成统一性的发展规范。
为规范互联网约车网络安全管理,公安部在2018年组织专家起草GA《互联网交互式服务安全管理要求第10部分:互联网约车服务》行业标准,该标准从如人员管理管理方面,要求平台建立人员安全管理机制,网安警务室开展培训,指导平台处置互联网突发事件,并定期对关键岗位人员进行安全能力审查和考核。如对用户的身份登记与核验,分为自然人用户和非自然人用户注册制度,对身份鉴别使用高技术措施,采用多因素方式进行实名信息与用户标识进行关联,保障个人信息不被泄露,让用户安心。如在用户控制方面,对司机一般都是软措施惩罚,也应当将恶意行为、多次被举报的司机纳入黑名单,建议诚信平台等。总之,在发展网约车新兴行业中,可推广行业标准,建立企业规范。
二、完善安全责任体系,加强行业监管。一是健全主管部门安全责任制。网约车的重要安全隐患问题涉及多边管理,多部门监督。应当严格落实“谁主管、谁负责”的原则,厘清各部门监管职责边界,建议建立网约车权责清单,细化监督履职规范,能够在出现安全问题时,迅速进入应急状态,化解安全危机。二是督促网约车平台落实安全主体责任。可以借鉴其他行业正在推行的企业安全生产标准化建设要求,建立网约车安全运营标准化建设,推动企业建立领导班子“包干”管理制度,做大重大风险防控全覆盖,责任到人、整改到位。
三、消除不合理的准入门槛,建立完善的准入机制。车辆的安全运营与司机的学历、户籍没有关系,车辆所有权归谁、驾照是不是在本地取得也不会影响乘客的利益。因为依据我国法律,具有不同学历、户籍的司机地位是平等的,只要是中国境内取得的驾照也均具有同等法律效力。部分城市对于户口或者居住证的限制以及细化要求,很容易引发公众产生地域歧视、就业歧视等消极认识,在准入审核不合理的情形下,很容易引起对法规的质疑,对法律的不信任。因此,个人建议,与网约车运营没有密切、直接关系的条件不应当作为准入审查门槛。而对于涉及个人违法犯罪经历、诚信道德、涉及车辆安全合法、涉及保护乘客权益与生命健康的必要性条件,则应当建立统一审查机制,提高准入资格要求,从客观条件上保障安全。
四、强化平台建立健全安全机制,加强应急管理。网约车平台责任,已经成为一种社会共识。从新兴行业来说,平台-接单司机-乘客之间按照一般法律规定,或者合同的相对性来说,还没有专门的规定规范三者之间的法律关系,但是事实上上三者之间也形成了直接的法律联系,因此,平台企业对接单司机负有监管责任,对乘客也应当履行安全守护责任。但是我们看到,部分平台浮于表面的整改与道歉,并没有将整改落到合规化进程,不能撑起乘客的安全感,也不能赢得社会的支持。因此,应当建立健全应急机制和安全机制,建立起相应的安全制度、安全措施、安全监督检查制度和奖惩办法,在必要的情况下建立监控体系,将其统一接入到警方的天网内,以及时有效应对特殊紧急情况,降低犯罪的发生。
五、提高司机诉素质,强化服务标准。一方面是平台本身对司机准入的严格审查,不仅要高于标准,严于标准,保障司机准入的高标准要求;另一方面,对司机的日常服务规范,也应当与传统行业对接,建立统一的服务规范,定期开展安全生产和服务规范培训,提供安全意识和服务意识。而对乘客来说,也需要学会保护自己,提供安全意识。
六、设立强制性安全保险,对于安全事件进行事后救济,最大限度保障受害人的权益。可以类比车辆交强险,设立安全保障险,对于无论是平台、司机、车辆等原因导致乘客受损,均可由保险公司第一时间理赔,最大限度减轻受害人的经济压力,通过理赔体现人文关怀。
七、在考虑乘客安全的同时,要兼顾司机的合法权益。
在谈到网约车问题时,焦点往往集中在乘客的安全问题上,把问题的矛头指向平台或司机,忽略了司机作为网约车中重要参与者的权益问题,比如设置准入门槛,出了问题平台推责等,均是忽视司机权益的表现,因此在规范网约车管理时,应兼顾保障司机的合法权益。

说明:本文作者为民建海淀区中关村支部会员、支委,律师,具有多年互网网安全法律服务经经验,曾参与公安部网络安全保卫局组织的多个互联网公共行业标准的起草工作,其中2018年参与起草的GA《互联网交互式服务安全管理要求第10部分:互联网约车服务》行业标准,就是专门用于规范互联网约车的专业性规范,该标准已报送信安标委,计划于2019年施行。

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